在全球经济形势日益复杂的背景下，我国**的首要任务是确保经济稳中向好。2024年10月12日，财政部推出一揽子财政增量政策，加大逆周期调节力度，具体涵盖支持地方化解隐性债务、支持国有大型商业银行补充核心一级资本、支持推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度等多个方面。11月8日，全国人大常委会批准了增加6万亿元地方**债务限额置换存量隐性债务，此外，自2024年起，我国将连续五年每年从新增地方**专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。因此，本轮化债总额将达到10万亿元规模。笔者基于多年来对地方**债务置换和限额政策的研究，针对本轮财政部化债政策的潜在作用进行解读。
一、地方**债务管理政策的制度沿革
2008年金融危机后，中央**鼓励地方**通过债务工具为大规模的公共投资融资，进而带来地方**债务存量的飞速上升。在此背景下，中央**逐渐意识到地方债已成为我国经济运行中的“隐忧”，开始针对地方债务管理进行一系列改革政策。
2014年8月，中央**出台了新《预算法》，从法律层面规范地方**通过融资平台及其他渠道融资，并明确自2015年1月1日起，地方**债券是地方**唯一的融资渠道（即显性债务）。2014年9月，国务院出台《关于加强地方**性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以加强地方**性债务管理。其中包含两个重点：第一，明确了地方**存量债务的偿还责任；第二，开展为期约三年的债券置换，即自2015年起，通过三年左右的过渡期，用地方**债券置换以非债券形式存在的地方**存量债务。2015年12月，财政部出台《关于对地方**债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），提出建立一个自上而下（由财政部到地方）的地方**债务限额管理体系，对地方**债务余额实行限额管理。此外，2016年11月出台的《地方**一般债务和专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕154、155号）及2017年3月出台的《新增地方**债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）分别明确了针对两类地方**债务管理的具体措施以及计算新增债务限额的具体公式。
上述政策对**债务存量的规模和结构均产生了显著的影响。一方面，债务管理改革之后形成了一个自上而下的债务分配体系，即中央**根据实际情况确定地方**债务全国总限额后，逐级下达各地区地方**债务限额。于是，地方**显性债务的发行受限于上级分配的债务限额，债务的增长速度显著放缓。另一方面，债务置换政策意味着地方债务存量保持不变，但具体构成发生了变化。从数据来看，2014年底，在地方**具有法律偿还义务的债务中，约55%以银行贷款的形式存在。2015年至2018年，地方**置换债券发行总规模超过12万亿元，其中很大一部分是把银行对地方**融资平台的贷款置换成**债券。
自2015年以来的显性债务管理体系有效控制了地方**显性债务的扩张。本轮总共10万亿规模的化债措施，与2015-2018年的债务置换非常类似，本质上是将大规模的隐性债务纳入现有的显性债务管理体系，从而对风险较大的隐性债务进行有效监管。根据笔者基于2015-2018年数据的研究，这一政策不仅有助于缓解地方债务压力，还将通过信贷市场对实体经济产生重要影响。
二、**债务管理政策的多重效应
2024年财政部推出的一揽子增量政策和近日地方**债务限额的大规模增加，旨在通过增加地方**债务额度和发行特别国债，帮助地方**和国有银行缓解流动性压力，为经济持续增长提供资金保障。这些政策的实施将对宏观经济产生多个维度的作用。
（一）地方**债务置换的财政扩张效应
一方面，通过把银行贷款或者隐性债务置换成显性债务，大幅度降低了地方需要偿还的利息支出；另一方面，通过扩充地方**的债务额度，能够确保地方有足够债务空间保障必要的公共部门开支。**债务置换和债务限额的增加，尤其是在地方财政收入增长乏力的情况下，缓解了地方**的收支矛盾，增强了地方**债务的可持续性。地方财政空间的扩张，也使得地方**得以实施更大程度的减税降费和刺激消费政策，保证需求端的稳定，以抵御外部环境的冲击。同时，地方**专项债券发行规模的扩大，以及资金投向的拓宽，使得地方**有充足的资金用于国计民生的关键领域，提高了地方**债务投向的精准性。
（二）地方**债务置换的银行信贷效应
根据商业银行资本监管规定，地方**债券被视为相对安全的资产，风险权重较低（20%）。债务置换将银行有风险的资产变成了相对安全的**债券，优化了银行部门的资产结构，银行的风险管理行为也随之发生显著变化。具体来看，从银行风险管理的角度，如果银行部门在资产端持有更多低风险的**债券，会降低其资产组合的加权风险水平。根据资本充足率的要求，银行出于利润最大化的动机，会提高对风险项目的贷款，从而释放了更多的信贷资源。因此，**债务置换能够增强金融部门对实体经济的信贷支持能力，特别是有助于缓解中小微民营企业和高科技企业的信贷约束。
（三）地方**债务限额的空间配置效应
地方**通常更关注本地经济，当本地经济增速放缓时，会更有动力进行公共投资。但是从整体来看，这类投资并不一定符合最优配置的原则，进而产生潜在的资源错配，如过度举债、低效投资等问题。科学合理的债务限额分配能够实现中央**和地方**的激励相容，降低地方**行为之间的外部性。具体而言，债务限额分配可以采取正向激励的原则，并兼顾地区自身的额外需求，对于财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区提升债务额度，同时适度提升高风险地区的债务限额，避免因限额过快增长引发新的债务积累。因此，本轮化债将隐性债务转化为显性债务，并进行限额分配和管理，有利于实现区域经济协调，进而推动我国经济的高质量发展。
（作者许志伟为复旦大学中国社会主义市场经济研究中心教授、博导，周方兴为复旦大学中国社会主义市场经济研究中心博士后，俞锦祥为上海交通大学安泰经济与管理学院博士研究生。本专栏关注宏观经济政策和经济改革问题，由上海市高校智库——复旦大学中国经济研究中心供稿，将在澎湃新闻陆续刊发。）